台湾与东协缔结FTA之政经分析---

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台湾与东协缔结FTA之政经分析---
一项研究设计
赵文衡
(台湾经济研究月刊,第二十四卷第一期,民国九十年元月,页84-90.)
壹,前言
区域主义的兴起是九0年代的一个重要趋势,而订立自由贸易协定(Free Trade Agreement, FTA)则是表现区域主义的最主要的形式之一.除了国际间几个著名的多边FTA例如北美自由贸易区(North American Free Trade Agreement, NAFTA),东协自由贸易区(ASEAN Free Trade Area, AFTA)外,双边的FTA也有逐渐增多的趋势.在亚太地区,现正进行的双边及多边的FTA谈判与讨论即多达十余个.在此一潮流下,台湾当如何因应为免利益受损,台湾似乎无法避免地将顺应此一潮流.但问题是台湾应优先与那些国家缔结FTA,而其可行性如何本文将把焦点放在东协国家,探讨其与台湾订立FTA的可行性.由於此一问题十分复杂,本文将先提出一个探讨此一问题的研究设计,作为往后经验研究的基础.

贰,各国缔结自由贸易协定的原因
各国缔结FTA的原因很多,并不完全是经济性的,有很多是受非经济因素影响的例子.在经济因素方面,最常为人所提及的是FTA可带来的贸易创造(trade creation)效果或可加速贸易自由化.但是亦有学者提及,FTA的普及是肇因於各国为减低其他FTA带来的贸易转移效果(trade diversion)所采取的因应措施.在此一防卫性动机的驱使下,FTA如骨牌般纷纷订立.(Baldwin, 1997)
除此之外,成立FTA的另一个经济上原因是,FTA将使区域内国家的相互投资增加,同时也会增加区域外投资的进入.此一投资增加效果是推动AFTA成立的主要原因之一(Petri, 1997),同时也是评估中的日韩FTA可为两国带来的最主要的经济利益.(KIEP and IDE, 2000)这是因为,第一,厂商(区域内与区域外)为了进入由FTA所整合成的区域市场,将会增加於区域内的投资,并且将会移转其於区域外的生产基地至区域内,以符合ROO(Rule of Origin)的要求.第二,如果一个自由贸易协定完整的规定缔约国间的投资保护及各种投资贸易规范标准化,将有利於缔约国间的相互投资.第三,由於缔约国间的生产因素流通自由化,将会增加於区域内投资的吸引力,同时也会增加区域内厂商彼此的合作.(Petri, 1997; KIEP and IDE, 2000)
在非经济因素方面,FTA事实上是一种经济上的结盟,但缔约国间可藉由FTA的订立来增加彼此政治上的整合,进而增加对其他成员政策上的影响力.因此,缔约国间也许因特殊的经济条件,订立FTA并不会为其带来显著的贸易或投资利得,但基於整合的理由仍会考虑订立FTA.美国愿意与加拿大及墨西哥缔结FTA主要并非基於经济上的考量,而是上述政治上的理由.(Krueger, 1992)此外,Jeffrey Schott 认为,台湾曾经提议与美国订立FTA,主要的原因也是政治性的.台湾欲藉FTA来提高美国对其的政治承认,并减低与美国在贸易上的紧张关系.(Schott, 1989)另一方面,国内政治因素也会影响FTA的订定.如果受惠於FTA的国内利益团体具一定的政治实力,即使FTA对整体国家的贸易与投资并无太大助益,该国仍可能在利益团体的运作下签署FTA.

参,台湾缔结自由贸易协定之政治经济分析--一项研究设计
在各国纷纷订立FTA之际,无疑地台湾也应寻求FTA的订立,以增加贸易创造效果,减少其他FTA所产生的贸易转移效果.在台湾主要的贸易国例如美国日本韩国及东协国家中,日本,美国,与韩国与台湾订立FTA的机率较小,东协国家因WTO因素的影响与台湾订立FTA的可能性较大(详后述),因此以下将分别就利益与可行性两部份来分析台湾与东协国家间的FTA.

一,与东协国家订立FTA的利益
与东协国家订立FTA可为台湾带来什麼利益当然,在贸易上的利益需要经过精算才能得知,但初步评估是,由於台湾与东协国家的产品具一定程度的互补性,双方订立FTA对国内产业冲击将不大,同时彼此的贸易数量亦将因此而增加.由於AFTA的成立已对台湾造成一定程度的贸易转移(Heng and Low, 1993),与东协国家订定FTA可望降低此一效果的损害.此外,依据上面的论述可知,双方签订FTA将有助於投资的增加,此一投资增加对东协国家及台湾都深具意义.
除经济利益外,与东协国家订立FTA也会为台湾带来政治利益.FTA的订立将加深彼此的整合与互依,对国际上频遭孤立的我国而言,是一个提升国际地位与认同的机会.同时由於互依程度的增加,台湾的国家安全也将会是自由贸易区内各国的共同关切点,对台湾的国家安全的保障也有一定的助益.

二,与东协国家订立FTA的可行性
本文认为由於国际政经环境的改变,台湾与东协国家订定FTA的可行性将比以往增高许多.在大环境方面,订立FTA已於国际间形成风潮,在各国纷纷寻求FTA伙伴之际,以台湾的经济实力是很难不被考虑的.除此之外,一个可能促成东协国家与台湾订立FTA的重要因素是大陆加入WTO.本文将在以下的篇幅中,提出几个研究假设(propositions)来解释为何大陆加入WTO将提高台湾与东协国家订立FTA的可能性.由於只是假设,尚需进一步的从事运作化的经验检证.在这方面,本文也提出一些检验的方法,故而基本上可将本文视为一项初步的研究设计.

假设一:中共在加入WTO后,台湾的进口及投资将转向大陆,对东协国家的进口与投资将减少,东协国家的经济发展将因此受到不利的影响.

要检验这个假设需要测量大陆与东协国家在两岸加入WTO后於台湾市场的竞争程度.在贸易方面,大陆与东协国家的出口结构是否相似在目前东协国家对台湾的出口中,有多少部份可能被大陆的货品取代由表一可知,台湾1999年自东协(五国)进口的货物占台湾总进口的12.8%,在两岸加入WTO后,有多少比例的进口货品将被大陆取代一般认为,由於中共与东协国家出口结构相似,东协国家在台湾市场的货品被大陆货取代的机率将很高.如此一来,接下来的问题是,对台出口的减少将会对东协国家经济造成何种程度的负面影响
一般而言,东协国家对台湾的出口占其总出口的比例不会很大.例如,1999年,台湾为马来西亚的第六大出口国,出口至台湾的数量占其总出口的4.5%.同样的,台湾也是新加坡1997年的第六大出口国,占有新加坡4.5%的出口市场.相较於上述两国,台湾市场对菲律宾则较为重要,在1999年,菲律宾有7.9%的出口品是销往台湾.这些比例虽然都不会很大,但如被大陆取代仍会对其经济造成一定程度的影响.特别是近年来东协对台湾的的出口有逐年增加的趋势,两岸加入WTO后将可能中断这个趋势,对东协国家的出口远景投下一个问号.

表一:台湾主要进口国占总进口之比例 (%)

日本
美国
东协*
韩国
1995
29.2
20.1
9.9
4.2
1996
26.9
19.5
10.4
4.1
1997
25.4
20.3
11.3
4.4
1998
25.8
18.8
11.7
5.4
1999
27.6
17.8
12.8
6.5
*此处的东协国家包括新加坡,马来西亚,印尼,泰国,菲律宾等国
资料来源:经建会,Taiwan Statistical Data Book.

在投资方面,从近来东协国家对大陆加入WTO的反应可知,东协国家的主要忧虑为--大陆强大吸引国外资金能力将使投资到东协国家的金额大幅减少.这是因为一般预料大陆在加入WTO后,由於国内投资环境的改善与国内市场开放将吸引外资大量进入.对台湾而言,台湾厂商对大陆的投资早已行之有年,而且某种程度替代了对东协国家的投资.由表二可知,台商对东南亚的投资所占的比例自开放大陆投资后即迅速减少,由1952-1989的27.9%快速降低到1999年的11.4%,预料在大陆加入WTO后这种替代作用将更加明显.台湾向来即是东协国家的主要投资国,如果台商因大陆加入WTO而更进一步将投资转移到大陆,东协国家能吸引到的外资将更为有限,对其产业发展势将造成重大的影响.为了检验本假设,我们有必要评估这种投资上的替代效果及其对东协国家经济的影响.

表二:台湾对大陆与东南亚地区之投资

对外投资总额1
中国大陆
东南亚地区2

US$ million
数目
US$ million
占投资总额之比例%
数目
US$ million
占投资总额之比例%
1952-1989
1,524
--
--
426
27.9
1990
1,552
--
--
564
36.3
1991
1,830
174
9.5
718
39.2
1992
1,133
246
21.7
306
27.0
1993
4,828
3,168
65.6
431
8.9
1994
2,578
962
37.3
395
15.3
1995
2,448
1,092
44.6
324
13.2
1996
3,394
1,229
36.2
584
17.2
1997
7,227
4,334
59.9
639
8.8
1998
5,330
2,034
38.1
475
8.9
1999
4,521
1,252
27.6
519
11.4
1对外投资总额1991年后包括对大陆投资额.
2东南亚地区包括新加坡,菲律宾,泰国,印尼,越南,马来西亚等六个台湾在此地区最重要的被投资国.
资料来源:中华民国华侨及外国人投资统计月报; 中华民国对大陆投资统计月报

假设二:东协国家若与台湾建立自由贸易区,将有利於吸引台湾投资(及其他外资)的进入并增加对台湾的出口,因而可减少大陆加入WTO后对其产生的负面影响.

要检验这个假设必须评估东协国家在与台湾订立FTA后,将可增加多少贸易与投资利得,以及将可增加多少与大陆货品在台湾市场的竞争力此一评估标的多为假设性的且需基於假设一的评估结果,因此较难做出正确的评估.不过,可以确定的是,由於大陆货品的竞争力主要是在价格上的,藉由订定FTA而降低东协国家的进口关税,将足以提升东协国家货品在台湾市场价格上的竞争力,而使其有能力与大陆货品竞争.藉由市场机能的运作,台湾因此可增加自东协国家的进口而减少自大陆的进口,东协国家也可以因此减轻大陆对其出口的威胁.这种利用不同的关税水准来控制不同国家的进口数量的作法(透过FTA)虽然是歧视性的,但却实质上符合WTO的规范.
在投资方面,前面提过,成立自由贸易区将不但有利於区内各国彼此之间的投资,且亦将吸引更多区域外国家的外商入内投资.在台湾与东协国家的例子上,一旦双方订定FTA将吸引更多台资前往东协国家投资,同时也将吸引美日等国至台湾及东协国家投资.但要强调的是,因自由贸易区的设立而前往东协国家投资的台商主要是由利益所驱动,完全是市场机制运作的结果而不具强迫性,故其效果将比南向政策为佳.南向政策并未提供厂商很强的投资利益与动机,很大的一部份只是基於政治力的运作.
对东协国家而言,与台湾订立FTA可吸引更多的台商及外商的投资,除了前面提过的原因外,另一重要的原因是,台湾与东协国家之间已形成一个完整的生产鍊,订立FTA后彼此间的连结与生产上的补给将更为畅通,非常有利於生产基地的设立.此一优势恐怕是投资大陆者所较难享有的.由上面的分析也可知道,东协国家若要与大陆竞争外资,与某些国家(例如台湾)设立自由贸易区将是一个很好的办法.

假设三:因与台湾订立FTA将为东协国家带来实质利益,且东协国家与中共在投资与贸易上有竞争关系,故在与台湾订立FTA此一议题上,东协国家排除中共干扰的可能性较其他议题为大.

如果假设一与假设二为真,则东协国家与台湾成立自由贸易区将为其带来很大的实质利益,故而将会有很强的动机与台湾缔结FTA.但是FTA是否能成功的缔结还决定於一个很重要的因素,即中共的态度.东协国家在对台的关系上一向对中共言听计从.若中共对缔结FTA持反对态度将影响东协国家的意愿.然而要强调的是,以往东协国家听从中共的意见而做出对台不利的举动主要是因为中共与东协国家在那些议题上并无利害冲突,且这些举动对东协国家的利益并没有很大损害.
与以往不同的是,如果东协国家像往常一样听从中共而不与台湾缔结FTA,东协国家的经济将会受到实质的损失,而这些损失的利益将由中共获得.换言之,中共与东协国家在这个议题上的关系是竞争的,存在有相当严重的利益冲突.况且订立FTA是一个敏感性低的经济议题,中共干预的正当性恐将不足.以此观之,东协国家在这个议题上排除中共干扰的可能性将较其他议题来得大.
另一方面,由於每个东协国家从FTA中所获得的利益大小不同,对中共的抗压能力也不同,因此选择几个可行性较高的国家先行缔结是必要的.至於如何选择,当然首先是要选择在东协中具有重要经贸地位的国家.其次是要判断那个国家能由FTA中获得最大的利益,这也代表其有较强的动机排除中共干扰.此外,除了分析贸易与投资数字外,也要看看各国国内是否有强而有力的利益团体支持FTA.订立FTA必定会使某些国内利益团体受惠较大,这些团体是否对国家经贸政策有决定性的影响也是可考虑的重点.

假设四:台湾若与东协任一国家订立FTA,将有助於与东协自由贸易区(AFTA)内其他国家签订自由贸易协定.

这个假设主要是基於Ronald Wonnacott的轮轴与轮柄(Hub-and-Spoke)理论(Wonnacott,1996).何谓轮轴与轮柄如果美国分别与墨西哥及加拿大订立FTA,而加拿大与墨西哥间并无协定,则美国为轮轴而加拿大与墨西哥分别为轮柄.根据Wonnacott的理论认为,此一轮轴与轮柄体系对於轮柄相当不利.因为占据有利位置,多数的投资将投入轮轴.同时此一体系也不利於轮柄之间的贸易,轮柄所承受的不只是单纯贸易移转之失而需承受双重移转效果.根据此一理论推断,为了避免损失,轮柄会有强烈的动机与其他轮柄及轮轴形成一个像NAFTA一样的单一的自由贸易区.
用在台湾与东协的例子上,如果台湾与某一AFTA国家缔结FTA,相较於其他AFTA国家,该国将享有上述假设二的投资与贸易的利益.且该国又为AFTA之一员,亦将享有得自AFTA的利益.由於该国位於轴心位置,投资於该国对台商或外商而言,同时可享有来自两个自由贸易区的利益,例如零组件与原物料的供应将可以较低的成本自台湾及AFTA取得,且在AFTA及台湾市场皆比其他轮柄国家具竞争力.这使得该轮轴国家相较於其他AFTA国家获得不成比例的投资与贸易上的利得.如此一来,其他AFTA国家也会寻求与台湾订立FTA或接受台湾为AFTA的成员.由於台湾已与AFTA成员之一订立FTA,其他国家循例订定,争议性也较小,所受的阻力也可望减少.

肆,结语
以上四个假设只是铺陈论点,若需检验则需进一步的运作化.本文虽於文中提出一些检证的方法,但仍十分粗略.於四个假设中,假设三的检验最为困难,需要找出可检验的指标.这些都是从事这方面研究所需努力的方向.然而要强调的是,本文提出了一个与东协国家签订FTA可行性的逻辑思考,此一逻辑思考有其学术上及政策制订上的意义.

参考资料
Baldwin, Richard E., 1997. "The Causes of Regionalism," World Economy, vol 20, no7, 865-888.

Heng, Mun Toh and Linda Low, 1993,"Is the ASEAN Free Trade Area a Second Best Option " Asian Economic Journal, vol. 7, no. 3, 275-298.

Korea Institute for International Economic Policy (KIEP) and Institute of Developing Economies (IDE), 2000. Toward a Korea-Japan FTA: Assessments and Prospects, Conference Report, 2000. 5. 24.

Petri, Peter A., 1997."AFTA and the Global Track," ASEAN Economic Bulletin, vol 14, no 2, 190-201.

Schott, Jeffrey J., 1989. "More Free Trade Areas," in Jeffrey J. Schott ed., Free Trade Areas and US Trade Policy, Washington, DC: IIE.

Wonnacott, Ronald J., 1996 "Free Trade Agreements: For Better or Worse " American Economic Review, vol 86, issue 2.

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