公用事业企业经营管理形式浅析

  文件类型：DOC/Microsoft Word  文件大小：41472字节

内容摘要：

公用事业企业经营管理形式浅析
严传东
海南大学经济管理学院副教授
摘 要
我国市场经济发展历史较短,经验不多,在完全竞争性领域的企业改造中,完全市场化的股份制公司成为被推崇的主要经营管理形式.但是,也出现了许多难以解决的问题,其中最主要的是国有资产流失问题.在进行公用事业企业改革时,我们既要充分注意以往的经验教训,更要充分注意公用事业企业所具有的特点,不应当盲目照搬非垄断性企业的一般模式.笔者认为:我国公用事业企业不宜全面实行完全市场化的股权制公司的经营管理形式.应当实行国有公营和国家严格规制下的国资控股经营或国资参股的公营企业经营管理形式.
关键字:公用事业 国有资产 企业经营管理形式
一,引言
公用事业企业,是指为公众提供某些种类服务的企业,包括公共运输(公共汽车,飞机,铁路,机动运货车,管道等),电话和 电报,动力,供热和照明,以及供水,卫生和其他类似的公共服务设施.
传统的经济管理理论认为:这些企业中的生产工艺,传输和销售不可避免地要走向完全或部分垄断——简言之,它们具有天然的垄断性.而且,与其他行业相比,又具有一些特殊因素,如:在特定产业中规模越大越节约;这种企业通常需要大量的投资;顾客对这种企业服务的需求无灵活性;要满足需求高峰必须有超额容量等等. 因此,有经济学家将其称之为:自然垄断性企业.
在许多国家,这类垄断性企业大多数都采用国有国营或公营的经营管理形式.虽然,在有些国家,如美国,这类企业中的私营比重比较大,但是必须在政府的严密控制下经营.目的是保证公用事业能够为所有提出申请的人服务,保证它在妥善和适当的方式下经营,保证它在同等的条件下为所有的顾客服务,并保证其收费公平合理,防止价格垄断的负面效应发生.
二战以後,由於一些实行国营企业模式的国家经济快速发展,国营模式在全世界曾获得大面积的推行,不仅是垄断性的公用事业企业普遍实行国营模式,而且非垄断性的完全竞争企业也大量的采用国营模式.
20世纪80年代,由於种种原因,国营企业的效益下滑,尤其是在非垄断的完全竞争领域裏,与私营企业相比,国营企业的竞争力明显不足.於是出现了世界性的私有化浪潮.至20世纪90年代,大批的国营企业包括公用事业企业)被改造.改革的主要方向是产权私有化和与之相伴的私营经营管理方式.但是在中国大陆,情况有所不同.
二,中国大陆公用事业企业经营管理形式的发展历程回顾.
1978年党的十一届三中全会以前,我国在计画体制下的公用事业企业全部是国有国营形式.普遍存在著观念陈旧,体制老化,机制不活,管理落後等问题.其深层次原因主要是党政不分,政企不分,企业不是一个具有独立法人地位的经济实体,而是作为政府主管部门的行政附属物来参与国民经济运行,企业组织机构中的决策权,监督权与执行权交叉重叠,不具有制衡,合作关系,企业没有自主意识和激励机制,造成企业运行效率低下.
从1979——1992年,国家开始向国有企业授权,改革的核心是"放权让利".先後推行了利润留成,扩大经营权,承包租赁等转换经营机制的方式.80年代末期,政府在12个方面了增加企业的决策权.生产和操作权力从政府向企业的转移,起到了一定的刺激作用.但由於未解决根本性问题,企业自主权未真正落实,经营机制难以从彻底转换.
1992年党的十四大确立了建设有中国特色的社会主义市场经济体制的目标,1993年11月十四届三中全会提出国有企业改革的目标建立现代企业制度,强调产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学.力促国有企业成为自主经营,自负盈亏,独立核算的法人主体.1997年党的十五大上指出"股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利於所有权和经营权分离,有利於提高企业和资本的运作效率".1998年,国务院制订国有企业的三年脱困目标.
经过20多年的改革探索,在确立社会主义市场经济体制的基础上,在非垄断性的完全竞争领域裏的国有企业的改革已经形成了以股份制的公司形式为主的经营管理模式.在企业效益方面取的显著成效,一部分国有企业通过股份制改造已经实现脱困,经济效益明显提高,国际竞争力大大增强.但是,仍有相当一部分企业,包括公用事业企业的经营状况没有根本性的改变.
2002年党的十六大报告提出继续调整国有经济的布局和结构,全面改革国有资产管理体制.公用事业组织的改革也提到了议事日程.
根据2003年10月十六届三中全会上通过的《中共中央关於完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的关於:"加快推进和完善垄断行业改革,对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制"和"建立归属清晰,权责明确,保护严格,流转顺畅的现代产权制度"等精神指导,各省,市地方政府陆续出台的一些改革方案.从这些陆续出台的改革方案来看,我国改革後的公用事业企业将主要采用三种经营管理形式:一是国有独资有限责任公司;二是国有控股有限责任公司;三是股权完全市场化的股份制公司.
但是,由於长期的计划经济体制下,企业产权结构单一的弊端十分突出,以至於一些理论家把许多问题的深层次的原因都习惯性地归结给产权.再加上其他方面的的一些诱因,使得在企业改革中暗藏著一种产权冲动,好像一提企业改革必是产权改革,必是产权多元化,或者是终极所有权的多元化.在当前正在进行的公用事业企业改革中也出现了同样的产权冲动现象.有一些理论家极力提倡以完全彻底的股份制作为公用事业企业的主要形式,认为:大多数公用事业可以采取国有参股,控股形式,其中的非自然垄断的竞争性业务,在与自然垄断业务进行剥离以後,国有经济可以完全退出,同时放开外资和民间资本的市场准入.有的甚至提出市场取向,全面开放的改革方案,提出:要通过改革和发展,逐步使股份制成为公用企业的主要实现形式,使混合所有制经济成为公用事业部门的主体所有制经济等等.
笔者认为:对我国公用事业企业实行完全市场化是不恰当的.因为这种方式至少忽视了两个方面的问题:一是我国国企在股份市场化改革中已经暴露出国有资产流失的问题:二是公用事业企业本身的特殊性问题.
三,我国企业改制进程中的问题
加入WTO,给我国国有企业改革进程提供压力,动力和良好前景,有利於推行国际通行的市场规则,充分利用国际市场,扩大对外合作,吸引外资,学习国外的先进管理经验和技术,优化产业结构,转换企业制度,提高整体素质与经济效益,提升技术和服务,改善市场环境,促使企业改革迈入一个新阶段.十六大报告对与国企改革密切相关的国有资产管理体制改革作了原则性规定,提出:在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性.国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利,义务和责任相统一,管资产和管人,管事相结合的国有资产管理体制.根据上述原则性规定,中央政府和省,市(地)两级地方政府分别设立了国有资产管理公司或国有资产控股公司.对完全竞争领域的国有企业实行了大规模的产权改造.但是,伴随著企业股份制改革全面市场化的展开,尤其是在内部人收购普遍推行,民营企业和外资大规模介入的条件下,国有企业改制过程中资产流失问题十分突出.如:郑州仪表厂和新乡棉织厂的原国企负责人变化改制花样,导致国有资产大幅流失等典型案例.类似的案件往往是一而再,再而三地发生,有些案件的作案过程及其情节甚至惊人的相似.为什麼会屡禁不止 其根本原因是我国市场经济历史短,经验少,现行的法律规定存在著许多漏洞,使不良之人有机可趁.因此,笔者认为:公用事业企业的产权改造,要特别强调法治,要在总结一般国企产权改革实践经验的基础上,由国家制定法律法规,一切依法办事,严格执法.公用事业企业改革关系重大,必须先有规矩後有行动.由於涉及面广,问题复杂,只能先易後难,先一般後特殊,在总结一般国企改制的经验,制定出有效的法律规定之後,再在公用事业企业中逐步推行,切不可盲目跟风.
针对国有资产流失的问题,最近国家出台了一些措施,有些人认为这些办法出台之後已经有效防止国有资产流失.但是香港学者郎咸平先生分析认为:中国国有资产改革中的资产流失问题,迄今尚未得到根本的有效遏制,主要原因是法律缺位.由於管理经验少,制定严格细致的法律法规的基础条件还不够充分扎实.临时出台的一些措施难免存在这样那样的漏洞,容易被不良居心的人钻空子,实施所谓合法流失和及时变现.
公用事业企业涉及的自然垄断权益,本身就是一种很难准确评估的公益型无形资产,在这方面如果没有很成熟的经验和严密的法律制度,国有资产的流失将更加严重.事实证明:现在已经出台的一些管理措施,没有从根本上遏制国有资产流失.如最近披露的海南万甯市政建设有限公司总经理陈涛以188万元注册的民营企业在控制了1.54亿元的国债建设专案——万宁供水工程後,利用虚报决算等弄虚作假的手段骗套国债建设资金3084万元的重大案例.所以,在一般国企改革中存在的资产流失问题尚未有效解决之前,公用事业企业的产权改造应当慎行.
实际上,公用事业是一个提供公共品,带有公益性的行业,可以进行市场化运作,引进竞争机制. 但不一定 非要全面地实行完全的市场化运作,不必一定非要通过吸收中外民营资本,改变公用事业企业中的国有资本"一资独大"局面.在国外,许多国家对公用事业企业都采用完全的国有国营和政府严密管制下的公营或私营管理模式.甚至在发达的资本主义国家,也不是全部进行彻底地市场化运作,有很多重要的企业依然采用国有或国家控股的公营模式.
四,公用事业企业的特殊性分析.
传统的经济管理理论认为:公用事业企业具有天然的垄断性.如前所述,与其他行业相比,公用事业企业具有一定的特殊性,如:规模越大越节约,需要大量的投资,顾客需求无灵活性,要满足需求高峰必须有超额容量等等. 虽然,伴随著经济的发展,规模大和投资大已经不是完全市场化运作的企业不可克服的障碍,但是在其他方面的特点依然非常明显,难以适应完全市场化运作.
依据美国著名战略管理学者迈克尔.波特教授的行业内五种基本竞争力量的竞争模型来分析,公用事业企业依然还存在著以下几个特点:
1,公用事业企业的生产,经营具有的区域性,决定了公用事业企业之间的竞争具有不充分性.
公用事业的自然垄断性,要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构,以保证较低的生产成本.同时,为了提高资源配置效率,这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的,因此,政府往往在市场结构,市场准入,产品价格,产品品质等方面对公用事业进行规制,形成区域性的特许权的划分.这就决定了公用事业企业之间的竞争具有不充分性.
2,公用事业企业进入与退出障碍较高,与潜在进入者的竞争是不充分的.
公用事业是为生产,生活提供基础设施及共同条件的产业,在经济社会发展中扮演著不可或缺的角色.由於上述的区域性的自然垄断,使公用事业企业在自身的经营中出现风险时,不能轻易实施战略性转移或退出,实际上也难以转移或退出.这就需要用特殊的手段予以扶持.公用事业的特殊性和重要性,决定了其生产经营需要承载双重目标:一是社会目标,包括提供普遍服务,安全,稳定,连续地供品质优良,价格合理,数量充足的产品(或服务);二是企业利润目标,即合理的投资回报,保障企业维持生产和扩大再生产能力.这些都构成了公用事业行业的进出障碍,同时,政府也常在这方面设置一些必要的政策门栏.
3,公用事业企业具有一定的公益性,受政府的规制,与供应商和消费者的竞争也是不充分的.
作为现代社会的重要组成部分,公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上.公用事业所提供的产品(或服务),是一种介於公共物品和私人物品之间的准公共物品.作为最终消费品,它与公众的收入水准,消费水准,生活品质直接相关;作为要素投入,不仅关系到其他生产者成本状况,还关系到能否正常,稳定地组织生产活动.也就是说,公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性,便捷性直接紧密地联系在一起.公用事业的公益性,要求企业以合理的价格,优良的品质,较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品,为经济社会发展提供共同条件,从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加.
具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的.,企业为获得利润最大化,往往凭藉其垄断地位,以较高的价格,相对较低的数量提供劣质的产品与服务.因此,政府必须对其提供的产品和服务的数量,品质,价格等进行规制,以更好地满足社会公共利益的需要.
五,公用事业企业经营方式的选择.
针对公用事业企业的上述特点和现行改革中已经出现的问题和可能出现的问题,笔者认为:当前,我国公用事业企业不宜全面实行完全市场化的股权制公司的经营管理模式.应当实行国有公营和国家严格规制下的国资控股经营或国资参股公营.这裏所说的公营,是一种既不同於有政府有关部门直接操纵的国营企业,也不同於独资企业或合夥企业,以及主要以少数私人资本组成的有限责任公司,而是指在国家法律法规的规制下,按公开的运行规则运营,并且受国家有关机关和社会管理机关双重制约的企业运行模式.也可以说是一般公众公司的一种类型.
这种所谓的公营公司的组织管理形式无需特别设计,与一般的公司基本相同.所不同的主要有一下几点:
1,与传统的国有国营企业相比,它具有完全自主的独立主体地位,也就是说,要实现真正的政企分开;
2,企业的财产来自国家,但是产权必须界定清晰,包括资产的数量和稳定的期限,也包括资源,市场,特许权等无形资产的界定;
3,与一般的公众公司相比,它的资源,资本,人员等生产要素,不是完全市场化的,当然其业绩考核和激励机制也与一般公司不同,应当更加注重长期效益和社会效益,由此可能形成的业绩影响,应当有科学的测算方法,如政策性亏损的计量.
事实上,国有国营企业转化为国有公营,只要真正能实现政企分开,科学管理,是完全可以获得成功的,这方面已有许多实例.如:义大利的工业复兴公司和国家电力公司;新加坡的淡马锡控股公司和新加坡保健有限公司;美国的田纳西河流域管理局和美国联邦政府所有的邮政公司等等.
1989年国立新加坡大学的3位经济学家曾对全新500家最大企业(包括国有和私有)进行了调查,发现国有企业,外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别28.8%,7.3%和2%——国有企业的效益明显高於私有企业.
许多国家的经验表明,在一个国家经济增长和发展的初级阶段,公共部门投资在整个国家经济总投资中占有很高的比重,以便为经济和社会发展进入"起飞"阶段奠定基础.美国经济学家罗斯托明确提出,保持国家财政公共投资的必要性是毋庸置疑的,只不过在不同的经济发展阶段有不同的重点.他认为,在经济发展的初级阶段,政府公共投资的重点是提供必要的基础设施,而在经济发展进入成熟期以後,重点则转向提供教育,卫生和福利等方面公共产品.中国尚处在"起飞"期,从现阶段我国经济的特殊情况来看,政府投资不但非常必要,而且无论从范围上还是从力度上都应该超过西方发达国家.国有公营和国资控股经营公司应是政府投资的最佳途径.如新加坡的做法:为了迅速发展经济积极参与国际竞争,政府做出的选择是集中全国的财力和人力直接创办一批国有企业.新加坡的国有企业一般有两大类业务领域:一类是涉及到国家安全稳定或与国计民生息息相关的产业,如电力,煤气,水务等公用事业;另一类是新加坡未来国家竞争力所在的行业,这些行业由於未来前景不甚明朗或初期风险较大,民间资本不愿意投资,这时国家担负起引导国民经济发展的任务,出资设立企业大型国有企业,具有资源独占性的企业,基础建设----比如说水利,电力这些方面,民生用品,环保等.
综上所述,由於公用事业企业的特点和现行法律法规不够完善等原因,当前,我国公用事业企业不宜全面实行完全市场化的股权制公司的经营管理模式.应当实行国有公营和国家严格规制下的国资控股经营或国资参股的公营企业经营模式.这样,一方面有利於国家直接投资和运行监管,迅速发展本国的公用事业企业,保证经济发展所需要的公共产品的供应,参与国际市场竞争;另一方面,也可以减少国有资产的流失,公用事业企业的服务变味,免费的公众服务专案减少和变相提高服务价格等问题的产生.
主要参考文献:
1,(美)迈克尔.波特:《竞争战略》,中文版,华夏出版社,1997年出版.
2,(美)彼得·F·德鲁克等著,《公司绩效测评》哈佛商学院出版社,中国人民大学出版社1999年11月出版.
3,(美)谢尼亚·舍尔—阿德龙编,《建立社会保障——私有化的挑战》,中国劳动社会保障出版社2004年8月出版.
4,于金富著,《构造市场型公有制模式》,中国经济出版社,2003年1月出版.
5,谢地,高光勇著,《城市公用事业运作方式转变与公司治理结构 》中国网 2003年10月31日.
6,傅尔基著,《上海公用事业市场化改革的思路》《上海改革》,2004年第6期.
7,冷兆松著,《国有企业改革新论》,中国经济出版社,2005年1月出版.
8,甯向东著,《国有资产管理与公司治理》,企业管理出版社,2003年11月出版.
9,(美)不列颠百科全书第4卷,1999年中文版.
10,段海虹 范海洋著,《我国MBO存在的问题及对策》,《上市公司》,2003年第一期.
H11-316
第四两岸产业发展与经营管理学术研讨会
H11-
H11-
·上一篇：浅析<>的双重思想意识
·下一篇：浅析会计信息失真